【十九大•理论新视野】新时代深化“放管服”改革的重点
发布时间:2018-03-08 19:01:08
理论新视野 党的十九大报告从我国发展进入新时代的历史方位出发,对深化行政体制改革、转变政府职能作出重要部署,强调要“深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。适应新时代要求,要以深化“放管服”改革为抓手,推动政府职能转变。 以深化简政放权激发市场活力和创新潜力 新时代发展的基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段,必须以供给侧结构性改革为主线,推动发展质量变革、效率变革、动力变革。在这方面,深化简政放权可以大有作为,发挥重要作用。从发展改革面临的突出问题看,我国需要在以下方面加大简政放权力度。 破解企业设立“办证”难题。这是降低市场准入门槛、促进就业创业的关键环节。经过前期工商登记“先照后证”、实缴改认缴、前置改后置等项改革,现在企业设立办“照”已容易多了,但在办“证”开业上,仍面临许可多、门槛高、耗时长等情况。为解决“拿照容易办证难”问题,各地积极探索“证照分离”改革,实行多证合一,乃至几十个证合一,办“证”大为提速,说明改革空间很大。应当加快“证照分离”改革,对可分离的行业许可证分别采取取消、合并、简化、备案、书面承诺等方式,以及办理程序上的联审、代办、限时等做法,大幅放宽市场准入,破除各种隐性障碍,使注册企业特别是中小企业能尽快开业成长。 清理项目施工报批障碍。这是降低实体经济成本、促进有效投资的迫切要求。通过几年改革,目前涉企审批已大幅减少,不少事项很快就可办结,但在企业投资特别是项目施工报批方面,仍然存在涉及部门多、环节多、评估多等问题,如企业项目搞施工,从申办、验收到开工要涉及10多个部门,20多道程序,盖90多个公章,交50多笔费用,经20多个中介审查评估,耗时300天左右,一些重大交通和基础设施项目施工报批甚至需要2-3年,其中许多环节和审批是多余的、重复的,耗费企业大量时间和经营成本,改革难度也很大,成为难啃的“硬骨头”。因此,要下决心精简各种多余重复的审批、环节和收费,大力推行多评合一、多审合一、多图联审、联合验收等审批模式,破除企业投资障碍。 继续清理涉企收费。这是深化供给侧改革、降低企业成本的重要任务。应当在前期减税降费的基础上,进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费,减少经营服务性收费和中介服务费用,加大对各种乱收费、乱摊派、乱罚款的整治力度。对保留的各类涉企收费,要建立目录清单并向社会公布,实行动态化管理,接受社会监督。清单之外不得收费或变相收费,防止回潮反复。 放宽社会服务准入门槛。随着我国社会主要矛盾变化,社会对公共服务的需求日趋多元化,特别是养老、健康、医疗康复、咨询培训、文化体育、社区服务等社会服务,社会需求和发展潜力巨大,也是创业就业的增长点,民间资本参与投资兴办的积极性很大,但由于面临准入门槛高、审批限制多、可操作办法少等难题,制约了社会服务业的发展。深化简政放权的一个重点,就是在社会服务领域建立政府与社会的合作机制,放宽行业准入,引入社会力量和民间资本参与投资兴办,增加优质供给,改善供给结构,同时也要加强服务监管,制定服务标准,接受社会监督,防止出现损害公众利益的行为。 扩大高校科研院所自主权。这是强化创新驱动特别是提高原创性基础性创新能力的必然要求。应当在前期探索基础上,加快政事分开和管办分离改革,改变行政干预过多、管得过死等不合理做法,扩大高校和科研院所的自主权,使其在研究布局、自主选题、人才引进、经费使用、职称评审、评价奖励等方面能按照教学科研规律办事,充分调动专业技术人员的积极性和创造性,促进产学研融合、产教融合和科研成果转化,为创新发展提供有力支撑。 推行审批服务标准化。这是扩大简政放权改革成效的必然要求,也是建设服务型政府的重要内容。过去几年,地方和部门积极探索创新,不断简化审批流程,提高办事效率,如“一窗受理、一站服务”、并联审批、“互联网+政务服务”、一网通办、“最多跑一次”、“不见面审批”等做法,深受欢迎和好评,增强了企业群众获得感。下一步,应在总结规律经验基础上,全面推进审批服务流程的标准化建设,实行公共资源配置全程公开和标准化运作,加快各层级各部门政务信息系统整合和数据互通互认,建立一套全国通用的标准化审批流程和办事规则,应简尽简,重点是大幅增加网上服务事项,能上网的全部网上办理,为办事创业提供更加方便快捷的政务服务。 以创新监管维护公平竞争的市场环境 简政放权不是一放了之,而是要放管结合,在放权同时加强事中事后监管,维护正常的市场秩序,使市场活而不乱。同时,在建设现代化经济体系、推动高质量发展的背景下,迫切需要通过创新监管,探索更加有效的监管模式,有效维护公平竞争、优胜劣汰的市场环境,促进新旧动能转化,进而破除无效供给,增加有效供给,实现高质量发展。 建立以信用为基础的监管模式。长期以来,市场监管中盛行以罚为主、以罚代管,处罚过多过细,一动就罚、一罚了之,而对违法失信问题又处罚过轻,缺乏震慑力,执法成本高效益低。国内外经验表明,信用监管是现代市场经济运行的基础,也是成本低效益高的监管方法。我国应当改变以罚为主的监管方式,抓紧建立以信用为基础的监管模式,健全市场主体征信系统、失信黑名单和守信红名单以及相应的管理制度,事前强调信用承诺,事中以抽查为主,事后对诚信守法的要鼓励支持,对失信违法的要加大惩治力度,推行失信联合惩戒、巨额惩罚性赔偿制度等,使之处处受阻,得不偿失,形成有效的守信激励和失信惩戒机制,使守信守法成为普遍,使失信违法成为个别,从整体上提高监管成效。 强化纵向监管,维护统一市场。从全国范围看,一个开放统一的市场是实现高质量发展的必要条件,而市场分割、行政垄断、地方保护必然造成要素不能自由流动,不同类型、不同地域的企业不能展开公平竞争,特别是低端落后产能难以退出,优质产能难以胜出。对此,需要全面实行市场准入负面清单制度,清除妨碍统一市场的做法,重点之一就是从纵向上加大层级监管力度,例如对金融、证券、航运、环保、统计等全国性或跨区域事务的监管,中央部门可加强垂直管理,对土地、贸易、安全生产、投资等中央地方共管事务的监管,中央和省级部门可采取督办督察等手段,从纵向上督促地方监管部门依法履职尽责并为之撑腰打气,以维护市场统一和法制统一。 推行更加简约实用的监管方式。在市场经济条件下,市场主体千千万万,活动错综复杂,靠有限的监管主体是查不过来的,不能总是人盯人,也不能总是依赖年检年审、检查检测、评比验收、收费交费等没有必要又困扰企业的习惯做法,而应当创新监管方式,更多采用简约有效的监管方法,既讲究成本效益,又防止监管缺失。应当全面推行“双随机一公开”抽查、综合监管、大数据监管、智能监管、信用监管等方法,事中更多采用提前警示、提醒、约谈、监测等简单实用方法,预警在先,更多运用第三方评估、行业自律、投诉举报、舆论监督等手段,提高监管效率。 对新经济新业态采取包容审慎的监管。在“创新驱动”战略背景下,网络经济、数字经济、分享经济、移动支付、人工智能等新经济、新产业、新业态快速发展,对于新旧动能转换、推动“双创”、增加就业、经济转型升级、引领发展等方面,都发挥着重要作用。在这方面,如何进行监管目前还缺乏经验,不宜一上来就叫停,也不能出现监管空白,这就提出了新的课题。按照鼓励创新、优胜劣汰的准则,对方兴未艾的新经济新业态可采取更为包容审慎的监管,注重观察了解,跟踪研判,对于创新发展的,可建立符合其特点的监管模式,形成规范健康发展的环境;对于借创新名义搞违法经营、损害公众利益的,要加以整治,严格监管;监管部门也要顺应创新发展形势,注重提高监管技能,引进专业技术人才,创新监管手段。 落实主管部门的监管责任。从实际情况看,目前“重审批轻管理”现象依然存在,有的审批取消下放了,却没有相应地加强事中事后监管,出现监管缺失;有的对不是自己审批而出现的问题不管不问。因此,应坚持“谁主管谁监管”的原则,落实各部门的监管责任,无论是否经过审批,只要属于主管业务范围都要负起监管责任,出了问题就应追责。对于跨行业跨领域的监管,往往涉及多个部门,如互联网、食品安全、金融等领域有多个乃至十多个部门都参与监管,这就需要明确职责分工,健全协调配合机制,防止都管又都不管。 以权责清单管理巩固和扩大“放管服”改革成果 推行权责清单管理是党中央、国务院作出的改革部署,也是深化“放管服”改革的制度保障。经过几年努力,目前建立权责清单已取得明显进展,全国省市县三级政府部门已全部公布权责清单;国务院部门2014年已集中公布行政审批清单,2015年在确定7个部委权责清单编制试点,总结经验后全面推行。同时,权责清单管理也是一个新生事物,还存在着不同理解和做法,在编制、实施和应用上也面临一些新情况新问题,特别是清单的实用性不够强,发挥作用也不够,下一步要重点在增强应用性上下功夫。 把权责清单管理与“放管服”改革紧密结合起来。无论是编制清单,还是运用清单,都要体现深化“放管服”改革的要求,把该放的权力放到位,把该管的事落实到位,把该服务的列清楚,更加清晰界定政府与市场社会的权责边界,使政府部门严守边界,清单之外的不可为,为深化“放管服”改革、转变政府职能提供依据和遵循。这样的清单才更有价值,更加有用。 加快推出权责清单升级版。目前权责清单制定公布已取得很大成绩,但从内容到形式还存在一些不合理不规范之处。一是清单数量差距较大。依据法律法规,同级同类政府部门权力事项的内容和数量应当大体一致,出入不大,但从已公布清单看,情况并非如此。例如,省级政府部门权力事项总数,多的可达6000项以上,少的仅1700多项,数量相差2—3倍。差异如此之大,即便各地情况不同,也显然超出合理范围。二是清单内容安排不一,存在不同程度缺项,或缺少项目编码,或缺少流程图,或缺少责任清单,或缺少追责规定,或缺少监督方式。三是法律依据不同。有的以法律法规为依据,有的将规范性文件、“三定”规定以及政府文件也作为依据,法律依据不同,清单的规范性和权威性也不同。实行权责清单管理,不能换个地区、换个部门、换个人,口径标准就不一样了。应当尽快推出“升级版”的清单制定标准,建立模板标杆,如出台国家部委权责清单,在清单内容、权责分类、法律依据等方面加以统一规范,提供参考样板。清单越规范、越清晰,在实行中就越具有操作性和实用性。 充分发挥清单管理作用。从实际情况看,对于政府部门公布的权责清单,许多企业和公众反映看不懂,更不知道怎么用,怎么进行监督,缺乏获得感,就是政府工作人员也感到边界模糊,不好操作,实用性不强。在运用方面,许多权责清单往往只是写在纸上,挂在网上,缺乏具体的可操作的措施和流程,也没有建立相应的动态管理机制和监督问责机制,未能使清单成为政府部门履职尽责的行为规范,真正发挥作用。应当说,地方和部门编制清单花费了大量精力时间,但不能编好了不用或用处不大,而应当“用”字当头,用好用实。在政府内部,要使权责清单列入各个部门职责规定,进入网上政务平台,并建立监督检查和问责追责机制,促进政府部门依照清单办事;在政府外部,应设计一套利企便民的清单网上运行系统,在阳光下运行,实现监督投诉、核实处理、结果反馈的闭环管理,方便企业和公众使用清单,监督权力行使,发挥好清单的作用。
来源:人民论坛网  作者:沈荣华  编辑:朱雯静  责任编辑:王坚